回首过去10年，中国人口流动的规律发生了深刻变化。

人口是城市的“基本面”，更代表着城市未来发展竞争力。一般而言，城市人口增量来自于人口自然增长和人口净流入，而随着人口自然增长率逐渐放缓，考察人口流入与流出的规律性变化，重要性不言而喻。

“国际上有一个著名理论叫‘人口移动转变’。”福建师范大学人口与发展研究中心主任、上海大学亚洲人口研究中心教授朱宇在接受21世纪经济报道记者采访时指出，根据这一理论，在我国人口城镇化进入中后期阶段或是达到饱和之后，尽管人口在城乡与区域间长距离迁移的规模和强度将趋于下降，但城市间和城市内部的人口流动将成为主导并保持在高水平。今后，在城市间和城市内部的人口流动，以及其循环流动的变化，将成为影响我国人口迁移流动整体演变动态的关键因素。

事实上，第七次全国人口普查数据已经验证这一趋势的到来。2020年，全国省内流动人口为2.51亿人，过去10年间增长了85.7%；跨省流动人口为1.25亿人，10年间增长了45.37%。可以明显看到，省内流动人口比跨省流动人口增长更活跃。

另一方面，虽然“乡城流动”依然是人口流动的主要驱动力，但“城城流动”人口规模也在显著提升，人户分离也正成为常态。区域内部人口流动增速明显提升，甚至快于跨区域流动。这一规律显著作用于省内、城乡和城城三个层面的人口流动，而千万人口级别省会城市过去10年间的人口首位度变化亦验证了这一规律。

“以前，我们一直盯着‘乡城流动’，或者从内陆向沿海迁移的长距离流动。今后要注意到，中国人口迁移流动的形式正变得更加多样化。未来，新型人口迁移流动形式的出现及其变化趋势，恐怕要引起我们更多的重视。”朱宇如此强调。

4座千万人口省会“首位度”超20%

过去10年间，全国各省省内人口进一步向省会集聚。

放眼中国大陆27个省会(首府)城市，人口首位度全部实现了提升。这在千万人口省会城市体现得更为明显，2010-2020年我国千万人口级别的省会城市已从4席扩容至9席，分别为成都、广州、西安、郑州、武汉、杭州、石家庄、长沙、哈尔滨。其中，2020年人口首位度超过20%的省会城市共有4个，分别为西安(32.77%)、哈尔滨(31.43%)、成都(25.02%)、武汉(21.34%)。

西安成为了最大“黑马”，以32.77%的人口首位度、10个百分点的人口首位度升幅(近10年)，“双料”领跑千万人口省会城市。过去10年间，地处西北地区的西安，人口增量多达448.2万人，这在中国北方省会城市中可谓是“一骑绝尘”。

一方面，率先在全国大城市中放宽落户政策以及新兴产业的迅猛发展，为西安吸收了大量的就业人口；另一方面，西安还通过行政区划调整，例如自2017年代管西咸新区，在短期内扩展了发展空间和人口规模。

也正因此，西安过去10年来的常住人口增幅高达52.97%，不仅领跑15个新一线城市，也是唯一一个增幅超过50%的城市。2018年获批建设国家中心城市后，西安更是一路“开挂”。2020年，在陕西省GDP增量只有388亿元的情况下，西安GDP增量达到699亿元，逆势迈入万亿GDP城市俱乐部。

西安，这座城市正是过去10年间人口加速在省内迁移的一个典型样本。不仅如此，作为西北地区的龙头城市，西安所在的周边地区还没有能与其“匹敌”的中心城市，因此这也在一定程度上加速了周边人口资源向西安集聚。

“在当地没有充足就业岗位的情况下，人口就会进行转移以寻找发展空间。当省内大城市发展起来，人们能找到足够就业机会，就不需再跨区域就业。”中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员杨舸对21世纪经济报道记者分析。

在朱宇看来，根据“生命周期”理论，人口迁移流动还受个人或家庭生命周期影响。当区域内部发展水平提高，人们更倾向于内迁移动而非长距离迁移，比如出于就业或公共服务等因素的考虑，本来要迁移到沿海，但如今在内陆就可实现相同目的。

“人们倾向于根据自己在不同生命周期阶段的需要来调整居住和就业区位。这在社会经济发展水平较低时，影响还较小甚至可忽略不计，但当社会经济发展水平到了一定阶段后，人们对住房、教育等公共服务的要求就提高了。”朱宇说。

因此在某种程度上，内迁趋势恰恰体现了中西部经济发展水平的提高。过去10年间，东部地区吸纳跨省流动人口的比重达到了73.54%，西部地区的比重达到了15.06%，远远超出中部地区与东北地区所占比重。

“目前就吸引力来说，东部地区还是远高于中西部地区，但区域间的差距在逐渐缩小。我们同时也看到，中西部地区一些区域核心城市正在崛起，政策空间、产业发展空间与东部地区的差距也在变小。”杨舸指出，过去10年间，以重庆、成都、武汉、郑州等为代表的城市，人口规模都出现显著增长，相比之下，一线城市的人口增幅比过去要小，对流动人口的吸引力也在减弱。

按照“人随产业走”的规律，产业结构变动是造成人口迁移流动的重要原因之一。在杨舸看来，第三产业吸纳就业的增速要明显快于第二产业。从就业结构来看，过去第二产业就业比重较大，而现在重心已经转向第三产业。

东部沿海地区分布的劳动密集型产业，也在不断向中西部地区转移。“过去，东部地区需要大量流水线工人，现在则使用机器人和设备来替代。产业结构升级使就业岗位总量下降，人们自然会回到家乡附近寻找就业机会。”她说。

从“乡城流动”到“城城流动”

一直以来，与人口跨区域流动相伴随的是，人口在乡村与城镇之间的转移。第七次全国人口普查数据显示，流向城镇的流动人口比重仍在提高。2020年，全国流向城镇的流动人口为3.31亿人，占流动人口总数的88.12%，较2010年提高了3.85个百分点，其中从乡村流向城镇的人口为2.49亿人，较2010年增加了1.06亿人。

长期以来，“乡城流动”是我国人口流动的主要形式。杨舸告诉21世纪经济报道记者，在农业生产资料相对有限的情况下，农业部门无法提供更多就业岗位。伴随着农业规模化经营与机械化生产的推进，农业剩余劳动力便面临着向非农部门的转移，继而涌入城镇，这便是人口“乡城流动”的作用机制。

目前，我国常住人口城镇化率已达63.89%，按国际标准，城镇化进程已步入中后期。国家统计局副局长李晓超曾表示，预计随着我国经济社会持续发展和促进城镇化发展各项改革措施持续推进，城镇化率仍将会保持上升趋势。

对此，杨舸指出，出于粮食自给自足的需要，我国始终严守耕地及农业保护的红线，因而城镇化率可能难以达到发达国家普遍的80%-90%水准。随着我国城镇化进程进入相对饱和时期，城镇化速度将逐渐放缓。

人口在乡城之间的转移趋于式微，并不意味着人口迁移流动整体规模和强度下降。实际上，当前我国在城市之间流动的人口规模正在上升。第七次全国人口普查显示，2020年全国“城城流动”人口达到8200万人，较2010年增加了3500万人。

在朱宇看来，现有统计口径尚无法全面反映人口“城城流动”的实际水平，因为对于人口流出地的判定仍以户籍所在地为依据。“譬如一位江西农村户籍的务工者来到福州工作生活，而后再迁往厦门定居，这显然是‘城城流动’，但统计时却仍按‘乡城流动’进行判定。若考虑此类人群，‘城城流动’人口比重还要更大。”

人口“城城流动”的作用机制是什么？与“乡城流动”又有什么异同？杨舸表示，“城城流动”人口有着追求更高预期收入的考虑，但更多的是为了追求更广阔的职业发展前景，或者是为家庭谋求更好的生活环境。

朱宇认为，就业变动、婚姻关系变动以及家庭结构变化等对人口流动的影响已不容忽视，在这一机制下，人口“城城流动”及城市内部流动将成主导模式。

21世纪经济报道记者注意到，人口在城市内部流动，主要体现为市辖区内人户分离的人口数量，2020年这一数据为1.17亿人，较2010年增长了192.66%。

“增长规模确实惊人，但趋势并不意外。参照发达国家经验，譬如1996年澳大利亚人口迁移距离中位数仅16.2公里，其实就是以城市内部迁移为主导。”朱宇说。

户籍改革进入深水区

虽然我国常住人口城镇化率已达63.89%，但公安部数据显示，2020年我国户籍人口城镇化率为45.4%，二者之间尚存在着不小差距。

如何理解这一差距？朱宇指出，这个差距透露出非常重要的信息，“这说明在城市中，还有大量在城镇常住的流动人口不能享受跟户籍人口一样的公共服务。这也提醒我们，在推进公共服务均等化方面任重道远。”

近年，全国已有诸多城市相继放开全面落户限制。据不完全统计显示，2021年以来，全国已有青岛、昆明、呼和浩特、郑州、佛山、南京、福州、泉州、漳州等9个城市出台了放开落户的政策。

但在杨舸看来，各地能否实现“零门槛”落户并非关注重点。“我们应该强调的是，户籍是否成为了人口流动的限制，或者是否阻碍了人口在流入地融入当地社会生活。如果户籍没有形成阻碍或限制，就意味着户籍地的差异实际上可忽略不计。”

朱宇则表示，流动人口的状态呈现出“三维分化”特点：或在流入地定居，或保持流动，亦有可能返回流出地。从这个角度来看，并不是所有人口都对户籍存在需求，但是所有人口都对公共服务存在需求。

“对于庞大的流动人口而言，更真实的诉求是在没有户籍的流入地也能获得公共服务。今后户籍制度改革的重点，应逐步从制定户籍迁移政策转向改革户籍制度背后的权利界定和资源分配机制，使户籍回归到人口信息统计功能上。”朱宇说。

实际上，我国户籍改革已开始向深水区探索。今年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，明确我国将推动户籍准入年限同城化累计互认。除超大、特大城市外，将在具备条件的都市圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度，有序引导人口落户。

实现城市群内的互认互通，意味着将形成一个高度开放的劳动力市场，户籍不再构成任何限制，但从落地层面看，这一改革的全面推广尚有不小难度。

“比如从财税体制看，对于流动人口较多的大城市，如果要吸纳这么多的流动人口，可能会对当地财政造成较大压力，从而导致当地政府没有足够动力来推进户籍制度改革。也就是说，下一步户籍制度改革还涉及到其它许多方面的协同。”杨舸说。

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